Para a pesquisadora e consultora de inovação, Solange Corder, o modelo de financiamento à PD&I está esgotado e o quadro econômico e político atual motiva a busca por alternativas. Entrevista ao Jornal da Ciência.
A política científica e tecnológica trouxe um conjunto de contribuições para o sistema de C&T, nas duas últimas décadas. Com a expectativa de melhorar a capacidade do setor produtivo de buscar conhecimentos científicos e tecnológicos e, nesse sentido, ampliar e consolidar o Sistema Nacional de Inovação (SNI), uma série de mudanças foram propostas, a partir do final dos anos 1990.
Solange Corder, professora colaboradora do Departamento de Política Científica e Tecnológica da Unicamp e consultora de inovação em agências como CNI, CGEE e BID, destaca, entre essas mudanças, as que favoreceram o financiamento à inovação, como as novas fontes de recursos a partir da criação dos fundos setoriais, os mecanismos de financiamento mais apropriados a suportar riscos e incertezas e os projetos de lei que abriram os debates para a definição da lei de inovação brasileira (Lei no 10973/2004).
Ela conta que a estrutura de CT&I é hoje mais complexa do que era há 17 anos e isso se deve à maior diversificação dos atores que se fazem presentes, assim como de suas demandas. “Em termos institucionais e de regulamentação, é possível afirmar que o SNI cresceu e se tornou mais sólido, mas a capacidade do setor público de manter o volume necessário de recursos para manter a dinâmica dessa nova estrutura está ameaçada”, diz.
Na entrevista a seguir, Corder faz um balanço das recentes políticas nacionais de CT&I, fala dos mecanismos de financiamento, da legislação que ajudou a fortalecer o ambiente inovativo e dos desafios para manter a estrutura do SNI que foi construída ao longo destes anos.
Jornal da Ciência – De que maneira as recentes políticas de PD&I contribuíram para a consolidação do Sistema Jornal da Ciência – De que maneira as recentes políticas de PD&I contribuíram para a consolidação do Sistema Nacional de Inovação?
Solange Corder - Foi a reforma da Política de CT&I ocorrida entre 1999-2002, que, dentre outros avanços, possibilitou a criação dos fundos setoriais e estabeleceu as bases do marco legal que hoje está em vigor (deste marco, destaco a Lei de Inovação e a Lei de Incentivos Fiscais). Depois desse período, duas iniciativas foram delineadas com o intuito de permitir a operacionalização da política, sob o guarda-chuva dos Planos Plurianuais (PPAs): o Plano de Ação em CT&I (PACTI) e a Estratégia Nacional de CT&I, que não chegou a sair exatamente do papel, por conta das alterações no comando do MCTIC e do cenário econômico e político atual.
Os recursos dos fundos setoriais depositados no Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), sob a gestão executiva da Finep, os instrumentos de financiamento e apoio à inovação (crédito com taxas de juros equalizadas, subvenção econômica, seed e venture capital, incentivos fiscais) e o marco legal (lei de inovação, lei de propriedade industrial e intelectual, leis “setoriais”) foram fundamentais para a ampliação e consolidação do SNI.
Por meio dos instrumentos de financiamento apropriados a suportar riscos e incertezas tecnológicas (não reembolsáveis, que incluem a subvenção, seed e venture capital, crédito com taxas equalizadas de juros) foram incentivadas: a) a expansão e a modernização da infraestrutura científica e tecnológica necessária para incrementar o esforço em P&D de ICTs e empresas; b) a estrutura institucional de apoio ao empreendedorismo (parques tecnológicos, incubadoras de empresas etc.); b) a inovação; c) a capacitação de recursos humanos, entre outros. Houve um grande esforço dos formuladores de política (policy makers) para divulgar a política e incentivar atores e instituições a participar dessa agenda pública nas esferas federal, estadual e municipal.
O papel da Lei de Inovação foi o de reduzir as instabilidades jurídicas que dificultavam uma aproximação mais estruturada e contínua entre institutos de pesquisa e empresas. A Lei de Propriedade Intelectual buscou garantir o reconhecimento de patentes e direitos de propriedade relacionados a novos desenvolvimentos e tecnologias, que não estavam claramente definidos até fins dos anos 1990. As empresas públicas relacionadas a setores estratégicos como petróleo e gás, TICs e energia elétrica, que tiveram sua estrutura de capital e de gestão alterada, também foram objeto de marco legal específico, com o intuito de preservar e ampliar sua competência e investimentos em P&D.
JC – Tivemos em um período anterior a esse uma série de incentivos para que o País se tornasse mais inovador, a Lei do bem, que faz 10 anos é um exemplo. Mas os resultados não foram muito impressionantes. Na sua opinião, onde estamos errando?
SC – Do ponto de vista da ampliação da capacidade de geração de conhecimento e tecnologia e da formação de recursos humanos qualificados, houve um processo de modernização e de expansão da estrutura de pesquisa (o Programa de Apoio a 122 INCTs é um exemplo e congrega os principais centros de pesquisa em torno de projetos de áreas estratégicas para o desenvolvimento do País), assim como a ampliação da rede de ensino superior, com as novas universidades federais (14 novas unidades) e das instituições técnicas federais (IFETs).
Do ponto de vista do apoio à Inovação, pode-se mencionar o envolvimento empresarial, que resultou na criação da Mobilização Empresarial para Inovação (MEI) no âmbito da Confederação Nacional da Indústria (CNI) e a constituição da Embrapii. Ocorreu também a criação do Sistema Brasileiro de Tecnologia (Sibratec), operado pela Finep, com o objetivo de aumentar a capilaridade dos instrumentos de apoio à inovação nas empresas. Da mesma forma, a articulação de estruturas intermediárias como associações empresariais, parques, centros e polos tecnológicos apoiados pelo poder público municipal e estadual em parceira com o governo federal, o apoio a NITs e incubadoras.
O problema é que toda essa estrutura ampliada representou um novo patamar de demanda. Quando se analisa os documentos norteadores das ações federais de política, a impressão que se tem é que houve um claro direcionamento dos gastos públicos, com base em prioridades pré-estabelecidas. Mas a prática revela que não foi bem assim. As práticas clientelistas foram mantidas e contribuíram para manter a estrutura arcaica do sistema, ainda que fazendo uso de instrumentos e leis modernizadoras. O fato é que a política teve efeitos fracos e foi implementada de modo ineficiente, com grande pulverização dos recursos.
A perspectiva inicial de incentivar setores produtivos de maior intensidade tecnológica e em ciência não foi plenamente alcançada. Era um propósito de fato ousado quando se considera a baixa relevância da área de C&T na dinâmica política nacional associada aos desafios de se enfrentar a questão estrutural que marca nosso sistema industrial, amplamente dominado pelo capital multinacional nos referidos setores de maior intensidade tecnológica e com um histórico duradouro e sistemático de importação de tecnologias. Mas esse era um desafio a ser enfrentado.
JC – A senhora poderia falar um pouco sobre seus estudos que analisam a alocação de recursos do FNDCT desde 1999?
SC – A Lei Orçamentária Anual (LOA) aprovou, entre 1999-2015 cerca de R$ 34,8 bilhões para o FNDCT, em valores correntes. O crescimento da arrecadação dos fundos setoriais se deu em detrimento de recursos aportados pela “fonte tesouro” do orçamento federal.
Em 2001, a participação do MCTIC no Orçamento Geral da União era de 2,8% e em 2013 de 2,0%. Se for desconsiderado o FNDCT, essa participação é ainda menor, de 2,4% em 2001 para 1,3% em 2013. Segundo dados do MCTIC, neste período foram contratados cerca de 46% deste total em 42.674 projetos, sendo 9.617 projetos por meio da Finep, num valor total contratado de R$ 13,5 bilhões e 33.057 pelo CNPq, o correspondente a um valor contratado de R$2,5 bilhões correntes.
Até 2010 houve um movimento crescente de contratos, o que não ocorreu nos anos posteriores, revelando dificuldades das agências para manter o ritmo de atuação verificado nos anos anteriores, que foi significativo principalmente entre 2006-2010.
Parte relevante dos recursos do FNDCT deveriam ter sido utilizados para financiar projetos de P&D de ICTs e empresas, seja individual, seja conjuntamente, mas o desempenho destes tipos de ações ficou bem abaixo das expectativas. É muito difícil afirmar os exatos fatores explicativos desse comportamento, principalmente porque não foram realizadas avaliações consistentes das políticas, nem mesmo dos principais programas apoiados pelo governo. O que se sabe é que os gastos em P&D das empresas não apenas não cresceram, como podem até mesmo ter diminuído ao longo dos anos, conforme apontou a Pintec/IBGE. Os maiores beneficiários dos recursos do FNDCT foram as ICTs, através de algumas das ações mencionadas anteriormente, a despeito do discurso em favor da inovação.
E não se deve descartar o contingenciamento dos recursos do FNDCT, que não foi pequeno, ficando em torno de 22% entre 2002-2016, segundo informações orçamentárias obtidas junto ao Ministério do Planejamento (reserva de contingência).
JC – Como a senhora avalia o papel das agências de fomento como CNPq e Finep?
SC – As agências de fomento ampliaram significativamente sua capacidade operacional, mas a sensação é que passaram de protagonistas do sistema a meras gestoras de recursos, subordinando-se às ações determinadas pelo Ministério.
JC – A comunidade científica vem demonstrando constante preocupação com os cortes de verbas à CT&I no País e agora ainda mais com a possível aprovação da PEC55. Qual será o impacto dessa emenda na trajetória do SNI brasileiro?
SC – É notória a redução do orçamento público destinado à área de CT&I, revelando que esta área, a despeito dos discursos, não tem sido prioridade do governo.
Mesmo antes da crise, o MCTIC já vinha perdendo participação no orçamento para outras áreas, revelando o descaso em relação ao SNI. Nos últimos anos, o que sustentou parte das ações governamentais para a P&D foram os recursos do Plano de Sustentação do Investimento (PSI), que permitiram ao BNDES incentivar projetos e investimentos inovadores com recursos de crédito, transferindo parte desses esforços para a Finep, por meio de empréstimos. O Inova Empresa, que foi o principal programa do governo entre 2013-2015, foi estabelecido em parceria com o BNDES e cerca de 73% do montante previsto para ser alocado era sob a forma de empréstimos. O próprio FNDCT foi afetado com a saída do CT-Petro do FNDCT, representando uma perda de cerca de 38% dos recursos totais do fundo, mesmo antes da PEC 55.
JC – Diante desse cenário de recessão e enxugamento, que possibilidades temos para conseguir avançar (ou pelo menos evitar um colapso) em termos de produção científica e inovação?
SC – O modelo de financiamento adotado para incentivar PD&I está esgotado e o quadro econômico e político atual não tem motivado a busca por alternativas a esse modelo. O SNI cresceu e se tornou mais sólido em termos institucionais e do marco legal que o regulamenta, mas os recursos financeiros atuais são insuficientes para manter as estruturas criadas e apresentar resultados e impactos relevantes à sociedade.
Daniela Klebis – Jornal da Ciência – Edição impressa dez/2016-jan/2017 – páginas 6-7
